Historias del Oro Negro UN SIGLO DE HISTORIA PETROLERA COLOMBIANA, por Carlos Goedder

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Huelga Ecopetrol 1

Entre 1905 y 2003, Colombia tuvo una historia petrolera accidentada, signada por un marco legal desfavorable y la carencia de incentivos para la exploración

El recorrido de un siglo de historia petrolera en Colombia tiene un aliado documental relevante en la excelente compilación, Petróleo y Minería: ¿bendición o maldición?. Esta colección de ensayos (handbook) de 2012, es una publicación conjunta del Ministerio de Economía y Hacienda colombianos, el Banco Mundial, Fededesarrollo y el Gobierno de España. Es, probablemente, el libro más completo que se ha publicado en Colombia para entender los aspectos económicos e institucionales de la industria petrolera y gasífera.

Los editores cuentan con relevante trayectoria en políticas públicas. Uno de ellos es Guillermo Perry, quien fue Economista Jefe para América Latina y el Caribe del Banco Mundial (1996-2007) y Ministro de Hacienda y Crédito Público en Colombia (1994-1996), entre otros cargos. La dupla la completa Mauricio Olivera, investigador del Banco Interamericano de Desarrollo (1997-2006), actual presidente de Colpensiones.

Este tándem incorpora en la compilación un ensayo propio (1), donde se puede recorrer con efectividad los principales hitos de un siglo de historia petrolera colombiana, desde el hallazgo de yacimientos en Barrancabermeja hasta la importante reforma jurídica del Decreto Ley 1.760 de 2003.

En Inteligencia Petrolera relató con detalle el hallazgo del petróleo en Barrancabermeja, por José Joaquín Bohórquez y la perseverancia de su (mal) socio Roberto de Mares, quien logró atraer el capital estadounidense necesario para iniciar la exploración, con la fundación en 1916 de la Tropical Oil Company .

La crónica siguiente da continuidad a ese albor del negocio petrolero colombiano y cuenta todas las dificultades institucionales para potenciarlo.

La Tropical Oil Company, Troco, fue incorporada en 1920 al imperio de la Standard Oil Company, fundada por J.D. Rockefeller. Operando desde la localidad de Barrancabermeja, la Troco fue relevante para varios momentos decisivos de la historia petrolera colombiana. En 1922 fundó la refinería de Barrancabermeja, con una capacidad inicial de procesamiento de dos mil barriles diarios. Menos de un siglo después, en 2013, esta refinería tenía una capacidad de procesamiento de 250.000 barriles diarios, con un factor de conversión de 76%.

La modernización de esta refinería, en curso, viabiliza elevar el factor de conversión a 95% y dar procesamiento a crudos pesados (pasando de 80.000 a 175.000 barriles diarios) y sustituirá las importaciones de azufre –insumo relevante para químicos agrícolas– mediante la producción diaria de 45.000 barriles de este elemento.

El oleoducto de Infantas fue inaugurado en 1926. Perry y Olivera recuerdan el buen arranque que tenía la Colombia petrolera en ese momento :

“Para 1927, Colombia era una de las propiedades más prolíficas para la Standard a nivel mundial y era el tercer productor de petróleo de América Latina (después de México y Venezuela); ese mismo año comenzó la construcción de la segunda línea de oleoducto de Infantas”.

La otra concesión fue la Concesión Barco, obtenida en 1905 por Virgilio Barco Martínez, ancestro del presidente colombiano Virgilio Barco Vargas (1921-1997; presidente en 1986-1990).

Esta concesión se encontraba en la zona del Catatumbo, limítrofe con Venezuela. También fue vendida a capital mayoritario estadounidense en 1918, conformándose así la Compañía Colombiana de Petróleo, Colpet, en cuyo accionariado tenía el control el Secretario del Tesoro estadounidense entre 1921 y 1932, Andrew Mellon (1855-1937), gran coleccionista de arte, quien hizo la donación que originó la National Gallery of Art.  En 1931 Colpet traspasó la Concesión Barco a la South American Gulf Company.

Un hito jurídico es la Ley 37 de 1931, que representa el primer marco legal  sistematizado para la industria petrolera colombiana.

Siguiendo a F. Mayora (2002):

“En 1928 empezó a discutirse lo que con el tiempo llegaría a ser la ley 37 de 1931, una de las más debatidas en la historia del parlamento colombiano, con la cual empezó a definirse el marco del desarrollo de la industria petrolera. No se acogió entonces la fórmula propuesta de que el recurso fuera explotado por el Estado; se llegó a la figura de la concesión, como la más adecuada para la estructura económica del país en ese momento. Esta ley y sus decretos reglamentarios se recogieron en 1953 en lo que se conoce con el nombre impropio de Código de Petróleos. La figura de la concesión así definida implicó que llegaran al país algunas de las compañías más reconocidas a nivel mundial, que se hicieran titulares de contratos, la mayoría de los cuales ya revirtieron a Ecopetrol.” (2)

En torno a la Segunda Guerra Mundial, Colombia tuvo otros dos hitos petroleros:  se inauguró en 1939 otro oleoducto, uniendo el puerto de Coveñas con Tibú, localidad de la Concesión Barco. Y en 1946, en el inicio de la posguerra, se creó Colombiana de Gas, Colgas, primera empresa distribuidora de gas y controlada entonces por una transnacional con capital minoritario colombiano y dependiente de Exxon: la International Petroleum Comany Ltd., Intercol.

Colgas actualmente forma parte de un grupo de capital colombo-chileno. Un hito importante de la compañía fue la entrada como accionista, en 1982, de José Urbina Amorocho, quien en 1973 había fundado otra empresa relevante para la historia del gas natural colombiano, Cinsa.

Para 1946, año de fundación de Colgas, apenas 14,5% de las exportaciones colombianas correspondían a hidrocarburos. La situación es muy distinta para 2014, cuando de 57.000 millones de dólares exportados por Colombia, 28.900 millones correspondieron a hidrocarburos, esto es,  50,7%  (3) Hasta 1995 las exportaciones petroleras colombianas no superaron en importe a las de café. La Colombia petrolera es reciente y apenas cumple 20 años.

En 1951 se fundó la estatal Ecopetrol, para asumir la Concesión De Mares, que revertía al Estado Colombiano. Un par de años después se compendiaba en el Código de Petróleos el marco jurídico petrolero colombiano, institucionalizando la forma legal de concesión que se venía empleando para la explotación petrolera. En 1955, Ecopetrol firmaba la primera asociación bajo el nuevo esquema legal, con Cities Service Petroleum, para conducir la explotación en Carare, departamento de Santander. La segunda refinería de Colombia, en Cartagena, fue inaugurara por Intercol en 1956.

El gran problema de las primeras seis décadas petroleras colombianas fue la ausencia de incentivos para exploración. El aletargamiento propio de la autocomplacencia hizo creer a las autoridades colombianas y su petrolera Ecopetrol que con las concesiones De Mares y Barco tenían suficiente inventario de reservas. Perry y Olivera señalan :

“Colombia no tuvo una actividad importante de exploración antes de 1969. Por un lado, el proceso de otorgamiento de concesiones en el Estado era extremadamente largo y no había presiones para reformarlo, dado que el país era exportador neto de petróleo. Además, los contratos de asociación no exigían actividades mínimas de producción o exploración para su poseedor. La otra razón era que Ecopetrol se consolidó como una compañía petrolera de aguas arriba (upstream), pero en exploración «… no había incursionado por fuera de la Concesión De Mares, aunque el marco legal la facultaba para adquirir en concesión áreas prospectivas y explorarlas sola en cualquier esquina del país.» (Ecopetrol, 2001).”

En 1969, se estimaba que las reservas petroleras, de 867 millones de barriles de petróleo (4), sólo alcanzarían hasta 1973. En este ámbito surgió la Ley 20 de 1969, la cual ratificaba las concesiones vigentes bajo el marco legal de 1953, exigiendo  que se cumplieran los compromisos adquiridos de exploración; además, se incorporó la figura de operación conjunta para los nuevos contratos de asociación de Ecopetrol, tomando como modelo jurídico el acuerdo entre Ecopetrol y la compañía  Tennesse Colombia, suscrito en 1964. Bajo esta modalidad contractual, Texaco encontró en 1972 el importante yacimiento gasífero de Chuchupa, en La Guajira.

El nuevo entorno jurídico llegó tarde. La OPEP realizaba su embargo petrolero en 1973, disparando el precio del crudo. Era el peor momento para lo que finalmente acabó ocurriendo: en 1974, Colombia era importador neto de petróleo, tras un declive acelerado de producción iniciado en 1971.descarga (1)

El Gobierno estableció en ese año el Decreto-Ley 2310 de Emergencia Económica, nuevo fundamento legislativo para la industria de hidrocarburos. Buscando dinamizar la exploración y producción petrolera, se reconoció 20% de regalía para los nuevos contratos de asociación entre Ecopetrol y compañías privadas. El 80% restante de los beneficios se repartiría, en partes iguales, entre la petrolera estatal y su socio privado.

Un balance de la velocidad jurídica para aprobación de concesiones hasta ese entonces es resumido así por Perry y Olivera (p. 179): “Durante los 69 años (1905-1974) en que estuvo vigente el sistema de concesión, se presentaron 2.807 propuestas y se celebraron 454 contratos de concesión.”  Esto significa, que se aprobó 16% de los proyectos de exploración presentados en casi 70 años, resultando una media de casi 7 proyectos de exploración y producción anuales autorizados, de los casi 41 presentados para aprobación legal cada año.

El cambio jurídico de 1974, complementado con el Decreto 743 de 1975, legó una modificación duradera. Se suprimió la “tasa petrolera”, que fijaba un precio preferente interno para el combustible en Colombia. Con este ajuste, se reconocía el precio de exportación para la gasolina y el diésel ACPM  (deduciendo el costo de transporte al puerto del precio de referencia FOB, free-on board, esto es, el precio de la carga en el puerto de embarque).

De este modo, Colombia ha evitado subsidios a la gasolina que han arruinado el fisco en varias naciones, entre ellas la vecina Venezuela. Uno de los mayores problemas de contrabando fronterizo es precisamente el de combustible, dado el arbitraje entre el precio en suelo venezolano (casi nulo) y en Colombia.

Si bien el Gobierno Colombiano no subsidia la gasolina a los ciudadanos, probablemente los ciudadanos colombianos sí estén subsidiando al Estado pagando una gasolina casi inelástica a la caída en el precio petrolero. La reducción acumulada del precio del crudo, superior a 60% desde octubre de 2014, apenas se ha visto reflejada en el precio de la gasolina o el ACPM a septiembre 2015, dado un complicado mecanismo oficial de cálculo de precio en el combustible, el cual incorpora rezago y evita se traspase inmediatamente la menor cotización del crudo Brent (5).

Otro hito relevante de 1974 fue que Ecopetrol pasó a controlar la Concesión Barco y la refinería de Cartagena.

La década de los años 80 incorporó los mayores descubrimientos de yacimientos petroleros en Colombia, que habla a favor del ajuste normativo hecho en 1974 para las asociaciones con Ecopetrol.  En 1983, la compañía estadounidense Occidental descubrió la bacina de Caño Limón, el más importante hallazgo de la historia de exploración petrolífera colombiana en sus primeros ochenta años (6). Este campo ya estaba exportando en 1986.

En la década de 1980 se echaron las bases para explorar la riqueza petrolera de la región colombiana de Casanare. El trabajo perseverante de la compañía colombiana Tritón, asociado con BP y Total, resultó en un importante descubrimiento de reservas durante 1991 en Cusiana, otro yacimiento fundamental para la industria colombiana de hidrocarburos.

Lamentablemente Perry y Olivera no elaboran mucho sobre este hallazgo, si bien mencionan un antecedente en 1988. Su ensayo es más bien orientado a modelación económica, tema que no se incorpora en este artículo; es afortunado que los autores realizan este amplio y valioso preámbulo histórico a su trabajo econométrico.

La década de los 80 cerró con un cambio regulatorio desafortunado. Se estableció, para las asociaciones petroleras, un modelo de contrato de distribución de producción escalonada. El asociado a Ecopetrol se llevaba 50% de las ganancias al inicio de la explotación del yacimiento y esta proporción iba decreciendo durante el contrato hasta 30%, justamente cuando la productividad (y rendimiento económico) de los pozos comenzaba a declinar. Los pozos exploratorios pasaron de ser 66 en 1988 a apenas 10 en 1995. El resultado de este ajuste jurídico lo resumen los autores de este modo, evaluando la situación petrolera de Colombia para 1993:

“Mientras Colombia ofrecía a comienzos de la década de los noventa un sistema contractual y fiscal, que en promedio generaba una participación del Estado superior a 84% y una rentabilidad esperada para el socio de aproximadamente  7%, países con igual o mejor prospectiva que Colombia, ofrecían participaciones del Estado entre 50% y 60% y rentabilidades esperadas que superaban 15%.”

Una noticia buena en ese contexto desfavorable fue el descubrimiento en 1992 del  yacimiento de Cupiagua, en Los Llanos Orientales, en plena Orinoquía colombiana y actualmente administrado directamente por Ecopetrol. Su producción en el segundo trimestre de 2015 fue de 36.600 barriles diarios equivalentes de petróleo.

En 1994 se dio un giro a los esquemas de asociación; no obstante, el daño ya estaba hecho. Nuevamente sonaron voces de alarma y para 1999 surgió otra alerta respecto a la escasez de reservas y el riesgo de que Colombia nuevamente fuese importador neto para 2003.  En ese año el inquietante diagnóstico propició una nueva reforma jurídica. Perry y Olivera comentan el entorno de voracidad fiscal para ese momento:

“Se calculaba que la participación estatal en el sector petrolero ascendía a 82%, mientras que el promedio de nuestros vecinos era de 67%. Lo anterior llevó a una reforma estructural en el sector hidrocarburos a través del Decreto Ley 1760 de 2003.”

Un hito de esta reforma legal de 2003 fue la creación de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH. Este organismo público independiente generaba una “isla” técnica institucional de políticas públicas para el sector petrolero y quitaba a Ecopetrol el conflicto de intereses que acumulaba desde 1951, al actuar como responsable de planificación nacional petrolera y también como operador en la industria. Las funciones de la ANH las resumen los autores así: “La ANH administra las reservas, asesora al Ministerio de Minas y Energía y al gobierno, recolecta y asigna rentas y supervisa el suministro interno.”descarga

Los fundamentos para entrada de más capital extranjero en la industria y la colocación en bolsa de Ecopetrol también se construyeron con esta reforma. El carácter monopólico de Ecopetrol desaparecía, ya que la ANH podía licitar las actividades de exploración y producción considerando a Ecopetrol como un candidato más, compitiendo con otras compañías.

Otro ajuste importante fue que se conformó la Sociedad Promotora de Energía de Colombia, con la cual se escindió de Ecopetrol toda una serie de funciones sociales y políticas que la desviaban de su foco, incluyendo empresas en las que la petrolera participaba como socio minoritario, tan pintorescas como la Compañía Promotora del Café y Artesanías de Colombia. Este tipo de ajuste está pendiente para la venezolana PDVSA, la cual se ha convertido desde la Administración Chávez en una agencia social de múltiples proyectos para distribución directa de la renta petrolera, función que corresponde al Gobierno y no a una compañía.

La figura histórica más relevante en esta historia, para los autores, fue el establecimiento en 1995 del Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP) mediante la Ley 209 de 1995. Este es hecho insititucional importante porque marca la inquietud de políticas públicas colombianas por generar políticas contracíclicas, esto es, contrarrestar ciclos de caída en precios petroleros con ahorros constituidos durante la etapa expansiva.  Este concepto ha sido reciclado en la Ley 1530 de 2012 correspondiente al Sistema General de Regalías. La tensión fiscal petrolera de 2015 sería aún peor, en términos de política social, sin estas previsiones iniciadas hace 20 años.

En esta colección de “momentos” de un siglo de industria petrolera colombiana hay “lecciones” para mejorar el presente y futuro del sector hidrocarburos en la cuna del Realismo Mágico.

Lo destacable en este relato es que Colombia parece haber carecido de una decidida política pública petrolera, confirmado esta percepción de que “Colombia es un país con petróleo, no un país petrolero.”

Las crisis de reservas, y el hecho de que hasta 1995 el petróleo no haya tenido más peso exportador que el café, revelan poca comprensión gubernamental sobre el poder de la industria petrolera para generar progreso social y económico en Colombia. Los presidentes colombianos, junto con los mexicanos, probablemente sean los de mejor formación académica y mayor cosmopolitismo en Latinoamérica, durante la segunda mitad del Siglo XX.

Por ello, esta falta de “empuje” al tema petrolero puede obedecer, o bien a lo acuciante de otros problemas (especialmente la violencia iniciada en 1948 o  el narcoterrorismo de los años ochenta), o bien que deliberadamente se optó por no apostarle al petróleo.

 Lo cierto es que la Colombia frontalmente petrolera es de origen reciente y el punto de inicio podría situarse –de modo quizás arbitrario– en ese año de 1995 en que la exportación predominante deja de ser café y la reemplaza el petróleo, proceso que en Venezuela había cumplido setenta años antes.

Otra conclusión es que históricamente el marco legal y contractual ha disuadido inversiones necesarias para la exploración y descubrimiento de reservas. Actualmente se siguen encontrando “cuellos de botella” jurídicos en licencias ambientales y gestión de derechos de propiedad con las comunidades (muchas veces infiltradas por guerrilleros). Colombia se convirtió en importador neto de petróleo en 1974 y casi volvió a serlo en 2003, lo cual revela el peligro de un entorno jurídico desfavorable en la viabilidad del negocio petrolero, representando un alerta histórico relevante.

El balance institucional es especialmente positivo desde 1995, con la creación del FAEP y con la “apertura petrolera” iniciada en 2003, añadiendo el componente técnico de la ANH y propiciando la competencia de Ecopetrol con otras compañías.

Por sobre todo esto, la historia petrolera colombiana incorpora una destacable perseverancia de sus actores en exploración y producción. Desde Bohórquez, De Mares y Barco en 1905, con virtudes y defectos personales, hacer petróleo en Colombia ha sido vencer  naturaleza, apatía jurídica, negativas oficiales y mucha volatilidad, consiguiéndose resultados notables que habrían sido inalcanzables sin la iniciativa, capacidad de trabajo y confianza en sí mismos que caracteriza a los emprendedores colombianos.

Notas

(1) PERRY, Guillermo y Mauricio Olivera. “El Petróleo en la Economía Colombiana.” En: PERRY, G. y M. Olivera (editores). Petróleo y Minería: ¿Bendición o Maldición?  Bogotá: La Imprenta Editores, noviembre de 2012, pp. 173-211. (Es una pena los gráficos de este formidable trabajo tengan un tamaño tan reducido, que los hace difíciles de analizar y aprovechar).

(2) Ver: http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/revistas/credencial/julio2002/laindustria.htm

(3) FMI.  Colombia. 2015 Article IV Consultation – Press Release: Staff Report. Washington: Junio 2015,  pág. 42.

(4) Al cierre de 2014, las Reservas Probadas (1P) de Ecopetrol equivalían a 2.084 millones de barriles de petróleo, que alcanzan para 8,6 años de producción al ritmo vigente entonces.  Fuente: FITCH RATINGS. “Fitch Afirma Calificaciones de Ecopetrol en ‘AAA(col)’; Perspectiva Estable.” Bogotá: 19 de junio de 2015, p. 2.

(5) De modo sorprendente, el precio de estos combustibles incluso ha sido ajustado al alza en julio de 2015. Los ciudadanos de economías como EEUU reciben el efecto ingreso equivalente a una rebaja de impuestos,  gracias a la reducción en el precio de la gasolina que es consistente con menor cotización petrolera. Este efecto positivo en el consumo lo está perdiendo Colombia y es necesario para una economía que de crecer a más del 4% anual, probablemente no llegue este año a 3%.

(6) Siguiendo el informe trimestral de Ecopetrol para junio de 2015, la producción diaria de los principales campos que tiene en asociación es la siguiente –miles de barriles diarios de petróleo equivalente, kbped:  Rubiales, 94,3; Guajira, 44,1; Cusiana, 32,8; Caño Limón, 30,6.

@carlosgoedder Facebook: Carlos Goedder carlosurgente@yahoo.es

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